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文/《瞭望》新闻周刊记者周大平
5月5日，期待中的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》经国务院常务会议审议并通过�；嵋橹赋觯陡僖费芯恐贫ɡ币荒炅憔鸥鲈�，两次向社会公开征求意见，目前已基本成熟。
人们注意到，在这个描绘了未来10年中国教育改革和发展愿景的《纲要》中，明确提出推进中央向地方放权，政府向学校放权，推进政校分开管办分离，加强省级政府教育统筹，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式，实施校长职级制，探索建立高等学校理事会或董事会，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度，完善中国特色现代大学制度等理念，表明各界在教育改革和发展的基本方向和目标上，已经初步形成共识。
亮点与难度并存
“最大的亮点有两个。一个是征求意见的过程，一个是以人为本的内容�！薄陡僖菲鸩葑ㄌ庾槌稍�、中央教育科学研究所研究员储朝晖认为，《纲要》起草过程中征求意见之广泛，听取民间意见之充分，在新中国教育史上，很少有其他重大教育决策经历过这样的过程。以往多是以国家的标准衡量教育，此次对以人为本、科学发展、遵循教育内在发展规律的强调，如果贯彻到教育的各个环节中，“作用将非常大”。
针对《纲要》提及的到2020年高等教育毛入学率达到40%，具有高等教育文化程度的人数将比2009年翻一番的内容，有学者分析，经过10年来的高等教育大扩招，有关部门如果继续将规模增加的数据当政绩和业绩，很容易让一些公众产生误解。我国高等教育该是正视快速扩张遗留的系列问题的时候了，比如大学生培养质量下降、结构性就业难、群体贬值等。而《纲要》的亮点之一，就是强调了全面提高高等教育质量、优化高等教育结构。
《纲要》提到2012年国家财政性教育经费支出占GDP的4%。参与过起草国家医改方案的中国社会科学院研究员余晖认为，这个目标能否实现并不是关键问题，更值得关注的是公共教育经费的流向。比如发达国家高等教育生均经费一般在人均GDP的30%～60%之间；而中国的这一指标在2000年一度高达200%，虽然此后有所下降，但2007年仍高达84%。这说明中国花了相对较多的钱来办高等教育。
余晖说，相比之下，在教育行政部门和事业单位的投入比重不低，是中国公共教育经费支出结构的又一个特点：2007年属于公共教育经费“其他类”中的11%和25%流入了教育行政部门和事业单位。这种不合理的公共教育经费支出结构，在某种程度上可以解释中国义务教育经费不足的原因。在义务教育领域，自上世纪90年代开始，小学和初中的生均经费区域间不平等的问题就已十分严重。尽管政府自2000年以来加大了对义务教育的投入，并且注重推进义务教育经费分配的横向公平，但地区间不平等的问题依然没有得到解决。显然，公共教育财政转型，将是推进义务教育均衡化的一个很难逾越的障碍。
不妨从已经达成的共识做起
“这是到目前为止所能达成的教育改革共识�！痹诘诙终髑笠饧嫉�2月28日，有关人士对《纲要》征求意见稿的这句解读，无异于提醒公众：要在进一步征求意见基础上修改文本，达成更多共识的可能性不大。的确，比如公众最为关注的将学前教育纳入义务教育的意见，希望国家财政性教育投入在2012年达到GDP4%的基础上，进一步规定到2020年的投入比例的意见等，都没有被采纳。
制定尽可能完善的《纲要》是公众的期待。然而教育改革牵涉到方方面面利益的调整，要增进新的共识不仅不易，甚至可能导致《纲要》迟迟难以出台。因此，与其关注到底有哪些“合理”意见被吸取，不如把目光投向《纲要》的执行。比如从推进政校分离管办分开、落实学校的办学自主权、尝试取消大学的行政级别这些已经达成的共识做起，都将有助于增强全社会对教育的信心。
从目前达成的共识到推进改革，也不是水到渠成的事。比如政府放权，就是将办学权交还学校、评价权交给社会和受教育者；取消行政级别，将会影响到现有的副部长级校长、局级校领导、处级、科级干部；建立现代大学制度，意味着学术权和行政权必须分离；而探索招生与考试相对分离的办法，推行政府宏观管理、专业机构组织实施、学校依法自主招生、学生多次选择等相关举措，则将打破传统高考格局。甚至可以说，执行改革共识的每一步，都可能遭遇既得利益者的阻力，执行《纲要》的每一点进展，都不能没有应对阻力的坚决态度。
推进义务教育的均衡发展是已经达成的一个共识。说到这方面改革的阻力，上海交通大学教授熊丙奇认为，简单说就是要求政府加大投入，改变义务教育资源的配置模式。然而公众为什么感到问题总是扑朔迷离般的复杂？原因就在主管部门既不愿履行加大投入及均衡配置资源的责任，又想取得“均衡”的效果，于是就推出禁止择校、不得有入学考试，名校招生向小学分配名额等“治标”措施。殊不知在没有改变学校间办学质量极不均衡的前提下，频发禁令只能催生潜规则。重要的是，地方教改能否建立与《纲要》提出的“2020年实现义务教育区域内基本均衡”相适应的义务教育财政投入体制，能否打造出区域内义务教育阶段学校经费标准统一、教师收入标准统一、学校配置标准统一、教师队伍配置标准统一的改革路径。
关于义务教育改革的另一个共识是教师和校长轮换制。据一些地方学校的经验，应当避免的“轮换”是，对教学水平不高、与领导关系不好的教师、校长进行轮换，而学校的办学骨干、与领导关系亲近的教师和校长，则一直不被轮换�；剐氡苊獾氖�，关系好的可能被轮换到更理想的地区、学校，关系不好的则可能被发配到大家都不愿意去的地区。
显然轮换的背后涉及教育管理制度改革，尽管《纲要》中明确提到“要引导社区和有关专业人士参与学校管理和监督”，但在这方面还需要进行一系列同步改革。应当避免的改革局面是，在既不将义务教育教师纳入国家教育公务员管理，也不建立真正能发挥作用的社区教育委员会和学校教师委员会的情况下，仍旧沿用当前对教师的管理模式操作教师轮换制，其结果就可能使这项改革归于失败。
此前，一些被公众寄予厚望的共识，就在执行中遭遇扭曲：推进高校自主招生试点，却不打破高考集中录取制度；推出建设世界一流大学的“985”工程，却不实行学术本位管理；政府要求大学探索新型管理制度，却不向学校放权……
熊丙奇说，教育管理长期的各自为政，很难与《纲要》中的改革共识同步推进。再加上如果执行共识中不触及核心利益，只在局部寻求有限作为，都可能使《纲要》已经达成的共识沦为一纸宣言。
“基本成熟”的博弈空间不小
熊丙奇认为，国务院对《纲要》给予“基本成熟”的评价是比较中肯的。从这个“基本成熟”的定性看，《纲要》在执行中完善还有很大的余地。因为这个《纲要》中的共识是在现有物质条件与教育理念的环境中达成的。教改的推进、教育的发展和时代的进步，又会逐步具备达成新的共识的条件。
比如将一年学前教育纳入义务教育，或可成为5年后的教育议题；2012年国家财政性教育投入达到4%后，再对2020年的教育投入比例进行规划，或可提上政府议事日程。
近两年，关于落实大学办学自主权，以及大学去行政化、去官化、去功利化的社会呼声很高，以至一些教育官员、大学校长在“两会”和一些论坛上也慷慨陈词，可是，这并不说明高等教育改革已经取得共识。熊丙奇说，很多情况下大学领导与民间似乎在谈同一个问题，其实理解却相去甚远。这是《纲要》执行过程中值得警惕的。
比如大学学术权和行政权分离，公众的理解是校长与行政官员不再从事学术研究，只负责管理和服务，以避免利益均沾，而校领导的理解是校长、行政官员不再在学术委员会等机构里担任职务，自己院士照评、教学名师照当；关于落实高校办学自主权，公众的理解是大学要恢复教育属性，淡化行政色彩，而校领导的理解却可能是进一步提高大学的行政级别，这样当地政府就因大学级别高而难以干涉。
熊丙奇认为这种现象很好解释。因为每一种主张背后，都代表着各自的利益诉求。世界一流大学的做法通常是利用设立的利益博弈机制加以调节，从大学理事会到教授委员会、学生自治委员会，所有的共识与共同行动，都是博弈的结果。
“落实和扩大学校的办学自主权，是教育体制改革问题的继续。未来10年间，至少在后期才能谈到‘扩大’，而前期则是对《教育法》《高等教育法》已经规定的学校办学自主权怎样‘落实’�！毙鼙嫠�，我国这方面的法律已经十分明确，遗憾的是至今各级各类学校的自主办学空间还相当有限，原因除了政府部门掌握财权、人事权，学校必然依附行政机构之外，还有政府部门干涉学校办学自主权的行为，并不受法律制约。这需要依法治教，严格按照法律规定，对政府部门违反法律规定的办学行为问责。
他认为，“《纲要》能否开启中国教育的新局面，就取决于对已经达成的教育改革共识的实践，以及对教育改革共识的不断增进和扩大�！�
来源：《瞭望》新闻周刊
